CEPR, Джейк Джонсон, 11 січня 2018 р.
З часу землетрусу на Гаїті в 2010 році уряд США виділив близько 4,4 мільярда доларів іноземної допомоги цій крихітній карибській країні. Щонайменше 1,5 мільярда доларів було виплачено на негайну гуманітарну допомогу, тоді як трохи менше 3 мільярдів доларів пішло на відновлення, реконструкцію та розвиток. Оскільки багато коштів пішли на довгострокову реконструкцію, залишається близько 700 мільйонів доларів невиплаченого фінансування на додаток до щорічних асигнувань.
У нашому звіті за 2013 рік «Розкриваючи чорну скриньку» ми виявили:
Минуло понад три роки після землетрусу на Гаїті, і, незважаючи на заявлені USAID зобов’язання щодо більшої прозорості та підзвітності, питання «куди поділися гроші?» лунає по всій країні. Залишається незрозумілим, як саме були використані мільярди доларів, які США витратили на допомогу Гаїті, і чи дало це фінансування стійкий вплив. За кількома винятками, гаїтяни та платники податків США не можуть перевірити, як кошти допомоги США використовуються на території Гаїті. Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) та його партнери-виконавці зазвичай не оприлюднювали основні дані, які б визначали, куди йдуть кошти та як вони витрачаються.
У відповідь на цей звіт, а також на інші звіти генерального інспектора USAID і Управління підзвітності уряду, Конгрес США прийняв двопартійний закон (Закон про оцінку прогресу на Гаїті 2014 року, або APHA), який вимагає більших вимог до звітності від держави та USAID.
Ці додаткові вимоги до звітності, які включають інформацію про субпідрядників, а також контрольні показники та цілі, є значним кроком у правильному напрямку щодо прозорості зовнішньої допомоги США. Однак обмеження залишаються.
Спільний огляд, опублікований у грудні 2016 року CEPR та Робочою групою з адвокації Гаїті, виявив, що звіти про допомогу США Гаїті містять «упущення та недоліки, включаючи неповні дані, неможливість пов’язати проекти та результати, а також нездатність належним чином визначити помилки та отримані уроки».
Незважаючи на ці слабкі сторони, затверджені Конгресом звіти APHA надають найповнішу картину програм допомоги США, як на Гаїті, так і в будь-якій іншій частині світу, і залишаються корисними, особливо для організацій на місцях, які хочуть розслідувати конкретні програми, що фінансуються США, або слідкувати за ними.
Але нещодавній перегляд інформації про контракти та гранти від USASpending.gov показує, що USAID і зовнішня допомога США в цілому все ще страждають від багатьох тих самих проблем, які були очевидними протягом багатьох років. Хоча USAID кардинально змінило свою риторику щодо партнерства з місцевими організаціями та залучення місцевих зацікавлених сторін до розробки нових програм, воно, схоже, не внесло істотних змін у свою систему розподілу коштів USAID. І тепер той прогрес, якого було досягнуто, виглядає під загрозою.
Певний прогрес із місцевими партнерами, але Beltway Bandits все ще на вершині
Більшість допомоги США Гаїті надається через USAID. З 2010 року USAID виділило щонайменше 2,13 мільярда доларів у вигляді контрактів і грантів на роботу, пов’язану з Гаїті. Загалом лише 48,6 мільйонів доларів США надійшло безпосередньо до гаїтянських організацій чи фірм, трохи більше 2 відсотків. Для порівняння, понад 1,2 мільярда доларів пішло компаніям, розташованим у округу Колумбія, Меріленді чи Вірджинії більше ніж 56 відсотків, як можна побачити на малюнку 1. Різниця стає ще більшою, коли дивитися лише на контракти: 65 відсотків пішло на фірми Beltway, порівняно з 1,9 відсотками на гаїтянські фірми.
Мал 1. Виплати від USAID за місцезнаходженням отримувача (відсоток від загальної кількості)
Джерело: USASpending.gov та розрахунки авторів
USAID поставило своїм пріоритетом залучення більшої кількості місцевих фірм та організацій громадянського суспільства? проведення інформаційних сесій, зустрічей із зацікавленими сторонами тощо. Хоча з 2010 року кількість коштів, що надходять безпосередньо до гаїтянських організацій, дещо покращилася, останнім часом ця тенденція змінилася.
У 2016 році допомога USAID Гаїті була нижчою, ніж за будь-який рік після землетрусу, і склала 140 мільйонів доларів. Однак це був також рік, коли найбільше коштів USAID було виділено безпосередньо організаціям Гаїті – понад 15 мільйонів доларів. Насамперед це пов’язано зі збільшенням гаїтян, які отримували гранти USAID. Після того, як з 2010 по 2014 рік грантоотримувачі з Гаїті отримали лише 2,5 мільйона доларів, у 2015–2016 роках вони отримали понад 22 мільйони доларів. Значна частина цієї суми, майже 6 мільйонів доларів США, пішла Papyrus, місцевій керуючій компанії, щоб збільшити спроможність місцевих організацій співпрацювати з USAID.
Однак у 2017 році кошти, надані гаїтянським організаціям, були різко скорочені. Лише один новий грант був ініційований місцевим партнером минулого року на загальну суму лише 700 000 доларів США. Хоча ще надто рано говорити, чи триватиме це у 2018 році, зниження, здається, узгоджується із заявленою політикою адміністрації Трампа «Америка first”.
Хоча у 2017 році гаїтянським компаніям було надано понад 3 мільйони доларів США (через контракти, а не гранти), переважна більшість із них пішла компаніям, які проводили оцінку інших проектів USAID. Із 20 мільйонів доларів США, виділених USAID у 2018 році, лише 70 000 доларів пішли гаїтянським компаніям.
Таким чином, здається, що невеликий прогрес, досягнутий USAID у безпосередньому партнерстві з місцевими організаціями, змінюється новою адміністрацією США.
Основною перешкодою для повнішого розуміння того, як розпоряджаються кошти USAID на Гаїті, є відсутність інформації про субпідрядчиків. Однак більша відповідність вимогам щодо звітності APHA протягом останніх кількох років дозволила отримати значну кількість даних на суб-рівні. Загалом у базі даних USASpending.gov доступні дані про субвенції для приблизно 50 основних контрактів або грантів на загальну суму понад 500 мільйонів доларів США.
За цими основними контрактами субпідрядним компаніям було надано понад 175 мільйонів доларів, але лише близько 50 мільйонів доларів пішло місцевим організаціям. Таким чином, хоча розгляд лише основних отримувачів применшує повний масштаб місцевої участі, очевидно, що переважна більшість коштів USAID не йдуть далі, ніж головний отримувач, а з тих коштів, які спрямовуються субпідрядникам, менше третини йде гаїтянським фірмам.
Серед десяти найбільших бенефіціарів дев’ять американських організацій і одна організація ООН, як можна побачити в таблиці 1.
Таблиця 1. Десять найбільших отримувачів фінансування від USAID після землетрусу
Джерело: USASpending.gov та розрахунки авторів
І хоча протягом багатьох років відбулися зміни в одержувачах USAID, дві найбільші компанії Chemonics and Development Alternatives Incorporated (DAI) продовжують домінувати на Гаїті. З 2016 року понад 40 відсотків усього контрактного фінансування USAID пішло саме на ці дві фірми Beltway.
Пріоритети США та останні події: тематичні дослідження
Важливо знати, хто отримав гроші, але також варто подивитися, які проекти США фінансували на Гаїті. З них найбільша частка була спрямована на охорону здоров’я та обмеження життєдіяльності (1,18 мільярда доларів США), за якою йдуть управління та верховенство права (470 мільйонів доларів США), продовольчу безпеку (339 мільйонів доларів США) та житло (196 мільйонів доларів США).
Копаючи глибше, США визначили чотири «стовпи» своєї зовнішньої допомоги Гаїті: інфраструктура та енергетика; продовольча та економічна безпека; медичні та інші основні послуги; і управління та верховенство права. Відповідаючи на вимоги Конгресу, Державний департамент тепер надає оновлені цілі та статус кожного «стовпа». Знову ж таки, у цих звітах відсутня значна інформація, але вони все ще містять корисні дані, особливо для груп на місцях.
Далі розглянемо приклади останніх контрактів і грантів США в деяких із цих пріоритетних сфер.
Житловий фонд (Стовп A: інфраструктура та енергетика)
Після землетрусу США мали амбітний план побудувати тисячі нових будинків на Гаїті. Після різкого перевищення витрат і зміни попиту США відмовилися від будівництва нових будинків. Натомість США надали технічну допомогу для нарощування потенціалу житлового сектора та разом із партнерами працюють над наданням фінансування на будівництво житла. На сьогоднішній день «з фінансуванням USAID у розмірі 482 000 доларів США партнерські фінансові установи виділили понад 10 мільйонів доларів США на позики, причому 3,1 мільйона доларів США вже виплачено для 451 позики», – повідомляв Держдепартамент у серпні 2017 року.
Але USAID також продовжує витрачати мільйони, щоб компенсувати свої попередні невдалі спроби будівництва нового житла.
У 2015 році двом американським компаніям було заборонено отримувати додаткові контракти через неправильну практику будівництва на об’єкті Caracol EKAM. Дослідження показали, що компанії використовували неякісний бетон і виставляли завищені рахунки USAID.
У жовтні 2014 року USAID уклало контракт без тендеру з компанією Tetra Tech (одним із найбільших американських підрядників у країні) для визначення масштабу проблем із будинками Caracol EKAM та контролю за ремонтом. Через рік контракт на ремонт будинків отримала інша американська компанія DFS Construction. Роботи тривають у 2018 році.
Два контракти для Tetra Tech і DFS склали понад 20 мільйонів доларів, 4 мільйони з яких було укладено лише за останні два місяці 2017 року. Хоча USAID перейшло від будівництва нових будинків, вони все ще витрачають мільйони доларів на виправлення попередніх помилок.
Порти (Стовп A: інфраструктура та енергетика)
Спочатку США планували створити новий порт у Форт-Ліберте поблизу головного проекту реконструкції індустріального парку Каракол. Порт був однією з багатьох субсидій, використаних для залучення південнокорейської фірми швейної промисловості до парку. USAID витратив понад 4 мільйони доларів на техніко-економічне обґрунтування нового порту; однак плани швидко розвалилися. Офіс урядової звітності встановив, що USAID бракує досвіду в цій галузі, недооцінив час, необхідний для будівництва нового порту, і переоцінив інтерес приватного сектору до проекту.
В останні кілька років США змінив курс і зараз підтримує відновлення порту в Кап-Аїтьєні, також на півночі.
США співпрацюють з Міжнародною фінансовою корпорацією Світового банку та урядом Гаїті для створення державно-приватного партнерства для управління портом. Очікується, що фірма буде обрана найближчим часом.
Наприкінці 2015 року USAID уклало з компанією Nathan Associates (штат Вірджинія) контракт на покращення регуляторного середовища порту. Поточні роботи коштують майже 7,5 мільйонів доларів. Приблизно в той же час інша американська фірма AECOM отримала понад 1 мільйон доларів на терміновий ремонт порту. USAID також виділив понад 3 мільйони доларів Світовому банку та понад 7 мільйонів доларів Управлінню ООН з обслуговування проектів (UNOPS) на підтримку проекту. Нарешті, наприкінці 2016 року USAID виділив ще одній американській фірмі, Louis Berger Group, майже 6 мільйонів доларів США на надання послуг з управління будівництвом для відновлення порту.
Загалом USAID виділив щонайменше 30 мільйонів доларів на підтримку проекту порту.
Продовольча безпека (Стовп B: Продовольча та економічна безпека)
Підтримка Сполученими Штатами продовольчої безпеки на Гаїті була зосереджена переважно на програмі «Нагодуй майбутнє», яка розпочалася безпосередньо перед землетрусом із програмою WINNER. Загальна вартість WINNER, реалізована компанією Кімонікс і завершена в 2015 році, склала понад 145 мільйонів доларів. (Ця програма була предметом різкого звіту Oxfam International у 2013 році.)
У 2013 році USAID ініціювало нову програму «Нагодуй майбутнє», яку цього разу реалізує DAI у північній частині країни. Ця програма триває і наразі коштувала понад 77 мільйонів доларів. У своєму останньому звіті Державний департамент зазначає, що програма Feed the Future/North «успішно збільшує доходи тисяч гаїтянських фермерів», незважаючи на нещодавні проблеми через посуху.
Однак звіт генерального інспектора USAID (OIG) від 2015 року ставить під сумнів цей висновок. Програма мала на меті співпрацювати з місцевими організаціями, щоб збільшити результати; однак у звіті OIG було встановлено, що програма «не досягає цих цілей». Найбільшу тривогу викликала нездатність DAI розвинути спроможність місцевих організацій, як передбачалося програмою. Доповідь OIG вказує на одну з головних перешкод для того, щоб організації Гаїті були готові отримувати фінансування від USAID напряму:
[М]ісцеві організації також не мали жодного стимулу отримати право на пряме фінансування USAID. Відповідати критеріям прийнятності Агентства було важко і часто вимагало значного часу та ресурсів. Наприклад, багатьом організаціям потрібно було покращити робочі місця та найняти додаткових працівників, як-от бухгалтерів, щоб відповідати вимогам щодо розподілу обов’язків і внутрішнього контролю. Багато організацій не могли дозволити собі це до того, як вперше отримали фінансування від USAID, але вони не могли отримати фінансування від USAID, доки не внесуть необхідні зміни.
Хоча DAI отримав 77 мільйонів доларів США від USAID, дані показують, що лише близько 7 відсотків з них, або трохи більше 5 мільйонів доларів, пішли гаїтянським фірмам у формі субпідрядів. Однак без передачі відповідальності місцевим організаціям стійкість будь-яких досягнень залишається під серйозним питанням.
Проте програма «Нагодуй майбутнє» продовжується. У 2015 році USAID ініціювало ще один проект, цього разу спрямований на Західний департамент. Знову контракт отримав Кімонікс, яка вже отримала майже 25 мільйонів доларів на програму.
Вибори (Стовп D: врядування та верховенство права)
Основний аспект фінансування Сполучених Штатів у складі управління та верховенства права стосується виборів. З моменту землетрусу USAID витратило понад 1 мільйон доларів на консультантів з питань виборів, найнятих USAID. Під час суперечливих виборів 2015 року США витратили на вибори понад 30 мільйонів доларів, хоча, як повідомляла HRRW, значна частина цих коштів пішла американським або міжнародним організаціям на підтримку виборів, а не на самі вибори.
Коли незалежна комісія рекомендувала повторити ті вибори 2015 року через масові порушення, США вилучили близько 1,7 мільйона доларів із фінансування під управлінням ООН, який використовувався для підтримки виборів. Загалом США виділили 3 мільйони доларів Організації американських держав на її місію спостереження, 8 мільйонів доларів на «фонд кошика», понад 12 мільйонів доларів UNOPS на матеріально-технічне забезпечення виборів і 16 мільйонів доларів IFES та Національному демократичному інституту.
Виборчий процес завершено, але USAID продовжує виділяти кошти на вибори. Пріоритетом зараз є допомога у створенні постійної виборчої ради для нагляду за виборами (тимчасові виборчі ради керували кожними виборами на Гаїті після повернення країни до демократії).
У січні 2017 року, ще до того, як нинішній президент Жовенель Моіс навіть вступив на посаду, USAID найняло радника з виборів за дворічним контрактом на суму понад 300 000 доларів.
У червні того ж року USAID виділив Консорціуму зі зміцнення виборчого та політичного процесу грант у розмірі $6,75 млн. Консорціум вже отримав майже 25 мільйонів доларів після землетрусу, незважаючи на сумнівний прогрес на фронті виборів.
Але зараз є суттєва різниця з консорціумом, коли президентом США є республіканець. Консорціум складається з двох організацій. Один, IFES, залишається незмінним. Інший, однак, змінився. Якщо раніше гроші отримував Національний демократичний інститут (NDI) через консорціум, то в 2017 році NDI замінив Міжнародний республіканський інститут (IRI).
